Τρίτη, 13 Δεκεμβρίου 2016

ΜΟΡΦΕΣ ΣΥΜΜΕΤΟΧΙΚΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ 
Εισήγηση σε Θεματική Θεσμών Τμ. Αυτοδιοίκησης ΣΥΡΙΖΑ (Δρ. Δαρεμάς  Γιώργος, Νοεμ./Δεκ. 2016). 
Είναι παγκοίνως γνωστό ότι η θεσμική επινόηση του συμμετοχικού προϋπολογισμού πρωτο-εφαρμόστηκε στη πόλη του Πόρτο Αλέγκρε της Βραζιλίας το 1989 που είναι συνδεδεμένη με την δυναμική έναρξη του αντι-παγκοσμιοποιητικού ή εναλλακτικής παγκοσμιοποίησης, κινήματος των κοινωνικών κινημάτων.
Εντούτοις, ιστορικά μιλώντας, ο «συμμετοχικός προϋπολογισμός» ως έκφραση της λαϊκής διακυβέρνησης υπήρξε απότοκος της αναδυόμενης Βραζιλιάνικης Αριστεράς (με πρωτεργάτη το Κόμμα Εργατών του Λούλα) που χαλυβδώθηκε μέσα σε ένα σφόδρα αυταρχικό πολιτικο-κοινωνικό καθεστώς με έναν δεσπόζοντα υπερσυγκεντρωτισμό στο πεδίο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η επιτυχημένη εφαρμογή του συμμετοχικού προϋπολογισμού («λαϊκή διοίκηση») στο Πόρτο Αλέγκρε όχι μόνο βραβεύθηκε το 1996 από τα Ηνωμένα Έθνη (ΟΗΕ) ως μία από τις σημαντικότερες αστεακές καινοτομίες παγκοσμίως αλλά έχει καταστεί το εξέχον παράδειγμα προς μίμηση για μια σειρά από πόλεις της Ευρωπαϊκής ηπείρου.
Παρακάτω θα σκιαγραφήσω τα δομικά χαρακτηριστικά του «συμμετοχικού προϋπολογισμού» όπως εφαρμόζεται στο Πόρτο Αλέγκρε μέσα από το πρίσμα για το ποιες θεσμικές καινοτομίες θα μπορούσαν να εφαρμοστούν στο Ελληνικό αυτοδιοικητικό τοπίο ούτως ώστε να οικοδομηθεί ένα μοντέλο λαϊκής συμμετοχής και αυτοδιακυβέρνησης που να προωθεί την εμβάθυνση της δημοκρατίας στην Ελληνική κοινωνία. Η μείζονα στόχευση αυτού του καινοφανούς πειράματος είναι η «η αναδιανομή των πόρων της πόλης υπέρ των περισσότερο ευάλωτων κοινωνικών ομάδων μέσω της συμμετοχικής δημοκρατίας».  Αυτή η στοχοθεσία αποτελεί τον πυρήνα της έννοιας της «κοινωνικής δικαιοσύνης» που συνιστά το αξιακό πρόταγμα της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ. Μέρος της επιτυχίας του συμμετοχικού προϋπολογισμού δεν είναι μόνο η κοινωνικά δίκαιη αναδιανομή που επέφερε την συνολική αύξηση της ποιότητας ζωής της πόλης αλλά και η διαχειριστική αποτελεσματικότητα σε τομείς όπως η κινητοποίηση πόρων για την χρηματοδότηση της παροχής αστεακών υπηρεσιών, η βελτίωση της χρηματοοικονομικής διαχείρισης αυτών των πόρων και η οργάνωση των δημοτικών θεσμών με τρόπο ώστε να προωθείται η μεγαλύτερη αποδοτικότητα και ανταποκρισιμότητα στην παροχή υπηρεσιών. Το μοντέλο αστεακής διαχείρισης του Πόρτο Αλέγκρε έχει επαινεθεί ακόμα και από την Παγκόσμια Τράπεζα και  χρηματοδοτηθεί αφειδώλευτα από αυτήν.
Τρεις είναι οι βασικές αρχές που διέπουν την δομή και διαδικασία κοινοτικής συμμετοχής στην κατάρτιση και εκτέλεση του συμμετοχικού προϋπολογισμού. 1) Όλοι οι πολίτες δικαιούνται να συμμετέχουν ενώ οι κοινοτικές οργανώσεις (φορείς, σωματεία, σύλλογοι κτλ.) δεν απολαμβάνουν κανένα προνόμιο ή ειδικό καθεστώς ως προς την συμμετοχή τους. 2) Η συμμετοχή καθορίζεται από έναν συνδυασμό κανόνων άμεσης και αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και λαμβάνει χώρα μέσω θεσμών που λειτουργούν σε τακτική βάση και των οποίων οι κανονισμοί εσωτερικής λειτουργίας συναποφασίζονται από τους μετέχοντες. 3) Οι επενδυτικοί πόροι επιμερίζονται σύμφωνα με μια αντικειμενική μέθοδο που στηρίζεται σε έναν συνδυασμό «γενικών κριτηρίων» - ουσιαστικά κριτήρια καθιερωμένα από τους συμμετοχικούς θεσμούς για να ορίζονται οι προτεραιότητες – και «τεχνικών κριτηρίων» - κριτήρια τεχνικής ή οικονομικής εφικτότητας όπως ορίζονται από την εκτελεστική αρχή (την δημαρχία) και τους νομικούς κανόνες του ομοσπονδιακού κράτους, του κρατιδίου ή της πόλης – τα οποία εναπόκειται στην εκτελεστική αρχή να εφαρμόσει.
Σύντομο ιστορικό
Η πόλη του Πόρτο Αλέγκρε αποτελεί μία ενιαία (αυτό)διοικητική περιοχή, συνιστά έναν δήμο χωρισμένο σε 16 περιφέρειες (δημοτικά διαμερίσματα). Ο πληθυσμός της πόλης ανέρχεται σε 1,3 εκατομμύρια κατοίκους. Είναι μεγαλύτερη ακόμα και από τον δήμο Αθηναίων γεγονός που συνεπάγεται ότι η τάξη μεγέθους υλοποίησης του συμμετοχικού προϋπολογισμού (εφεξής ΣΠ) από πλευράς διοικητικής και τεχνικής υποστήριξης απαιτεί έναν σημαντικό αριθμό υπαλλήλων και διορισμένων εκπροσώπων του δήμου για την εποπτεία και διεκπεραίωση των διαδικασιών του. Η προσαρμογή του στα Ελληνικά πληθυσμιακά δεδομένα των δήμων περιορίζει την δυνατότητα της πλήρους εφαρμογής του μόνο σε μεγάλους δήμους με αναπτυγμένο διοικητικό τρόπο οργάνωσης και αξιόλογο προϋπολογισμό. Σε μικρότερους δήμους είναι εφικτή μια απλοποιημένη εκδοχή που να διασφαλίζει την εφαρμογή του ‘ουσιώδους πυρήνα του’ (βλέπε παρακάτω) συνάμα με την ύπαρξη ενός διαδημοτικού γραφείου που να παρέχει τεχνικο-οργανωτική υποστήριξη στα κατά τόπους εγχειρήματα.
Το Πόρτο Αλέγκρε είναι η πρωτεύουσα του κρατιδίου στο οποίο ανήκει και ένα σημαντικό βιομηχανικό κέντρο. Διέπεται από μια αριστερή ιστορική παρακαταθήκη και αποτέλεσε τον κατεξοχήν τόπο πολιτικής αντίστασης ενάντια στο δικτατορικό καθεστώς της Βραζιλίας την δεκαετία του 80 και προπύργιο της Αριστεράς. Το 1989 ανέλαβε την δημαρχιακή αρχή (ο δήμαρχος εκλέγεται απευθείας από τον λαό) εκπρόσωπος του Κόμματος των Εργατών, της τότε ανερχόμενης Αριστεράς. Πριν την εισαγωγή του ΣΠ υπήρχε ήδη έντονη κινηματική δραστηριότητα ενώ υφίσταντο τουλάχιστον 1000 οργανωμένες συλλογικότητες, κοινοτικοί φορείς πάσης φύσεως (οργανώσεις γειτονιάς, ποδοσφαιρικοί σύλλογοι, κοπερατίβες, σύλλογοι μητέρων, πολιτιστικές ομάδες, συνδικάτα, ενώσεις κ.α.)  δείγμα μιας ανθηρής κοινωνίας πολιτών. Η ύπαρξη μιας αριστερής δημαρχίας ήταν αναγκαίος όρος για να ‘περπατήσει’ η εφαρμογή του ΣΠ ιδιαίτερα αν ληφθεί υπόψη ότι τα τρία πρώτα χρόνια ήταν ‘πέτρινα χρόνια’ καθώς ο διαθέσιμος επενδυτικός προϋπολογισμός ήταν αμελητέος και συνεπώς αποθάρρυνε τους πολίτες από το να συμμετέχουν σε μια διαδικασία σχεδόν άνευ αντικειμένου. Η ανάγκη ύπαρξης μιας δυναμικής αριστερής δημοτικής διακυβέρνησης για την εμπέδωση του ΣΠ συνεπάγεται ότι μια πιλοτική εφαρμογή του θα πρέπει να εδραστεί σε έναν Αριστερό δήμο αποφασισμένο να ‘βάλει πλάτες’ για την οργανωτική και διαδικαστική ρίζωση του ΣΠ. Να επισημανθεί ότι την πρώτη δεκαετία λειτουργίας του θεσμού αυτός στερείτο νομοθετικής κατοχύρωσης, λειτουργούσε de facto και όχι de jure  αλλά η πρακτική ισχύς λειτουργίας παρήγαγε πολιτικά δεσμευτικά αποτελέσματα (αρνητικές επιπτώσεις στην εκλογιμότητα των συμβούλων που δεν συμμορφώνονταν με τα συμφωνηθέντα) και κοινωνική αποδοχή (μέσω της επίτευξης των τιθεμένων κοινοτικών στόχων και της ανάδρασης της αποτελεσματικότητας στη διεύρυνση της συμμετοχής). 
Ο βασικός σκοπός του «συμμετοχικού προϋπολογισμού» έγκειται στη συλλογική διαμόρφωση των επενδυτικών προτεραιοτήτων ενός δήμου από τους πολίτες. Αυτό προϋποθέτει ότι ο δήμος διαθέτει ένα πλεόνασμα στον προϋπολογισμό του που μπορεί να διατεθεί σε νέα έργα και στη κάλυψη των αναγκών των δημοτών. Προϋποθέτει επίσης ένα σύστημα λογιστικής οργάνωσης του προϋπολογισμού που να διαχωρίζει ευκρινώς τις επενδυτικές δαπάνες από τις υπόλοιπες δαπάνες. Το νομικό πλαίσιο της Βραζιλίας παρέχει μια «σχετική αυτονομία» στους δήμους να καθορίζουν έσοδα και δαπάνες. Τα δημοτικά έσοδα προκύπτουν από τοπικούς φόρους και τέλη διαφόρων ειδών και από ομοσπονδιακές ή/και πολιτειακές μεταβιβάσεις. Στη περίπτωση του Πόρτο Αλέγκρε η κατανομή εσόδων είναι περίπου 52% από τοπικές εισροές και 48% από κρατικές μεταβιβάσεις (προϋπολογισμός 1997). Το μέγεθος του επενδυτικού προϋπολογισμού ανερχόταν σε 54 εκατομμύρια δολάρια το 1992, 31,5 εκ. $ το 1993, 82 εκ. $ το 1994, 65,7 εκ. $ το 1995, 70 εκ. $ το 1996.   Η κατανομή δαπανών διαχωρίζεται σε τρεις κατηγορίες: α) μισθοδοσία, β) δημόσιες υπηρεσίες, γ) επένδυση σε έργα και εξοπλισμό. Η τρίτη κατηγορία είναι το πεδίο άσκησης του ΣΠ. Η υιοθέτηση του ΣΠ το 1989 έγινε από έναν ουσιαστικά χρεοκοπημένο δήμο. Το 96% των δαπανών αφορούσε την μισθοδοσία και μόνο 3% του προϋπολογισμού μπορούσε να διατεθεί για επενδύσεις, με αποτέλεσμα η πλειονότητα των κοινοτικών αιτημάτων να παραπεμφθεί στις Ελληνικές καλένδες. Αυτό οδήγησε σε μερική συρρίκνωση της συμμετοχής. Εντούτοις, η δυναμική δημοτική αρχή ανέλαβε πρωτοβουλίες αύξησης της επενδυτικής ικανότητας του δήμου. Πέρα από την δραστική αύξηση των μεταβιβάσεων που αποφάσισε η αριστερή κυβέρνηση για την τοπική αυτοδιοίκηση, η δημοτική αρχή προχώρησε σε ένα συνδυασμό ριζικού «ελέγχου δαπανών» και δημοτικής δημοσιονομικής μεταρρύθμισης. Αυτή συνίστατο στην εισαγωγή προοδευτικής κλίμακας στον φόρο ακίνητης περιουσίας, στη προσαρμογή των τελών για τις δημοτικές υπηρεσίες (που είχαν απισχνασθεί εξαιτίας υψηλών ρυθμών πληθωρισμού) και στην αυστηροποίηση της συλλογής φόρων και τελών. Ως αποτέλεσμα των παραπάνω, το επενδυτικό απόθεμα του προϋπολογισμού αυξήθηκε στο 10% το 1990 σε 16,3% το 1991 και σε 17% το 1992. Η αύξηση του επενδυτικού προϋπολογισμού που στηρίχτηκε σε μια λαϊκή αποδοχή της αύξησης δημοτικών φόρων εξέπληξε την Δεξιά και απαντά με τον τρόπο της σε ένα κλασσικό νεοφιλελεύθερο επιχείρημα ότι οι ‘άνθρωποι είναι πάντοτε υπέρ της μείωσης των φόρων’. Όταν οι πολίτες διαπιστώνουν ότι οι φόροι τους συναρτώνται με συγκεκριμένα ανταποδοτικά οφέλη, τελούν υπό διαφανή και χρηστή διαχείριση και η δαπάνη τους συγκαθορίζεται από αυτούς τους ίδιους τότε είναι πρόθυμοι να αποδεχτούν την επιβάρυνση τους. (Η στάση αυτή τεκμηριώνεται και στην Ελβετία όπου μέσω δημοψηφισμάτων οι πολίτες εγκρίνουν αυξήσεις φόρων). 
Η τριμερής θεσμική δομή του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού  
Η δομή του ΣΠ αποτελείται από τρία θεσμικά πλέγματα που η συνάρθρωση τους συγκροτεί τον ΣΠ σε οργανικό όλον. Το πρώτο πλέγμα αφορά τις λαϊκές συνελεύσεις συμμετοχής των πολιτών, τις διαδικασίες συναπόφασης και την εκλογή εκπροσώπων στα δημοτικά όργανα. Το δεύτερο πλέγμα αφορά τις λειτουργίες της δημοτικής αρχής που άπτονται του ΣΠ και το τρίτο πλέγμα αφορά την θεσμική διαμεσολάβηση μεταξύ των συμμετεχόντων δημοτών και της δημαρχίας ώστε να επιτυγχάνεται ο συντονισμός της όλης διαδικασίας, η τεχνική υποστήριξη της διαδικασίας λήψης-των-αποφάσεων και ιεράρχησης των προτεραιοτήτων και η παρακολούθηση εκτέλεσης των έργων. Η θεσμική διαμεσολάβηση είναι ο απαραίτητος όρος σύνδεσης της δημοτικής εκτελεστικής εξουσίας και των κοινοτικών οργανώσεων έτσι ώστε να προωθείται αφενός η ενδυνάμωση της συμμετοχής των πολιτών και αφετέρου η προετοιμασία ενός αποτελεσματικού, συνεκτικού και ρεαλιστικού προϋπολογισμού. Ένα κεντρικό εύρημα της μελέτης της ανάπτυξης του ΣΠ είναι ότι δεν αποτελεί εφαρμογή ενός αποστεωμένου μοντέλου τυπικών διαδικασιών αλλά ενσωματώνει κατά την λειτουργία του θεσμικές καινοτομίες βελτίωσης του. Αυτό συνεπάγεται την στήριξη του σε μια λογική θεσμικής αναστοχαστικότητας (ικανότητα αυτό-αξιολόγησης  ώστε να εισάγονται αλλαγές όπου είναι απαραίτητες) ευελιξίας και δημοκρατικού πειραματισμού.  Αντίστοιχα, στα καθ’ ημάς, εάν ο συμμετοχικός προϋπολογισμός θεσπιστεί εντασσόμενος σε ένα νέο ρυθμιστικό πλαίσιο για την αυτοδιοίκηση θα πρέπει αυτό να προνοεί για την διασφάλιση μιας ρυθμιστικής ευελιξίας που θα υποβαστάζει και ενθαρρύνει την επινοητικότητα των εμπλεκόμενων δρώντων και φορέων.
Η συλλογή αιτημάτων και ο προσδιορισμός προτεραιοτήτων του ΣΠ εδράζεται σε μια διπλή κατηγοριοποίηση, α) γεωγραφική/εδαφική, β) θεματική. Η εδαφική κατηγοριοποίηση αφορά στον χωρισμό του Δήμου σε επιμέρους διαμερίσματα ή κοινότητες. Σε κάθε διαμέρισμα ή κοινότητα επιμερίζεται ένα ποσοστό από το επενδυτικό κονδύλι. Το κριτήριο κατανομής ανά διαμέρισμα μπορεί να είναι πληθυσμιακό αλλά και/ή κοινωνικοοικονομικό (π.χ. το ποσοστό των δημοτών κάτω από το κατώφλι φτώχειας, ο βαθμός υλικής αποστέρησης, η έλλειψη στοιχειωδών υλικών υποδομών). Είτε μεμονωμένα, είτε συνδυασμένα τα κριτήρια κατανομής ποσοτικοποιούν τα αναλογούντα μερίδια βάσει ενός συστήματος μοριοδότησης με σύστοιχους συντελεστές βαρύτητας (για το σύστημα μοριοδότησης αναλυτικότερα παρακάτω). Η γεωγραφικά εντοπισμένη συλλογή αιτημάτων από την καθέκαστη κοινότητα έχει το πλεονέκτημα ότι φέρνει στην επιφάνεια και ομαδοποιεί τα πολύ συγκεκριμένα προβλήματα και ανάγκες που αντιμετωπίζουν οι κάτοικοι των κοινοτήτων. Το μειονέκτημα της διαδικασίας είναι ο μερικιστικός χαρακτήρας της. Δηλαδή κατά τεκμήριο τα αιτήματα απηχούν ιδιαιτερότητες της κοινότητας και περιχαρακώνονται εντός της με συνέπεια ανάγκες και αιτήματα που αφορούν το σύνολο του δήμου να μην θεματοποιούνται. Αυτό το κενό έρχεται να καλύψει η θεματική κατηγοριοποίηση. Στο Πόρτο Αλέγκρε η θεματική κατηγοριοποίηση διαιρείται σε πέντε τομείς παρέμβασης. Αυτοί οι τομείς συνίστανται σε α) αστεακή οργάνωση και χωροταξία, β) υγεία και κοινωνική πρόνοια, γ) οικονομική ανάπτυξη και φορολογικό σύστημα, δ) κυκλοφορικές ρυθμίσεις και συγκοινωνία, ε) εκπαίδευση, πολιτισμός και αναψυχή. Στα ελληνικά δεδομένα ένας θεματικός χωρισμός πεδίων θα μπορούσε να αντιστοιχείται με τους υφιστάμενους τομείς ευθύνης των αντιδημαρχιών. 
Το θεσμικό οικοδόμημα του ΣΠ στηρίζεται στη διοργάνωση τακτικών και οργανωμένων γενικών συνελεύσεων αυθόρμητης συμμετοχής δημοτών και κοινωνικών φορέων σε ετήσια βάση. Ο ετήσιος κύκλος διπλών γενικών συνελεύσεων (η πρώτη ΓΣ αφορά την καταλογογράφηση των αιτημάτων, η δεύτερη ΓΣ την οριστικοποίηση των προτεραιοτήτων) αφορά αμφότερες την εδαφική και την θεματολογική προσδιοριστικότητα των επιλογών και ανταποκρίνεται στη λογική κατάρτισης ετήσιων προϋπολογισμών του Δήμου, όπως ισχύει και για την Ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Η εφαρμογή του πρέπει να συγχρονίζεται με τα κομβικά χρονικά σημεία προετοιμασίας και κατάθεσης προϋπολογισμού που ισχύουν στην Ελλάδα. Από επιτόπιες συνεντεύξεις που έχω διεξάγει με δημοτικούς άρχοντες και διοικητικό προσωπικό μου έχει επισημανθεί ένα καίριο πρακτικό πρόβλημα. Η κατάθεση του δημοτικού προϋπολογισμού που αφορά στην επόμενη διαχειριστική περίοδο λαμβάνει χώρα συνήθως μέσα στον Σεπτέμβριο κάθε τρέχουσας περιόδου. Συνεπώς, τα πραγματικά αποτελέσματα κάθε τρέχοντος προϋπολογισμού μπορούν να οριστικοποιηθούν μόνο μετά την λήξη της διαχειριστικής περιόδου οπότε γίνεται γνωστό το πιθανό ύψος του προκύπτοντος πλεονάσματος. Έτσι ο ήδη κατατεθειμένος προϋπολογισμός υποβάλλεται σε «αναμόρφωση» με την έναρξη του νέου έτους, διαδικασία που μπορεί να διαρκέσει μέχρι τέλη Φεβρουαρίου. Ως εκ τούτου η πρώτη ΓΣ του ΣΠ πρέπει να διεξάγεται κατά τους μήνες Μάρτιο-Απρίλιο, η δε δεύτερη μετά την παρέλευση εξαμήνου (και πάντοτε ένα χρονικό διάστημα πριν την κατάθεση του προϋπολογισμού ώστε να ενσωματώνει τις συμμετοχικές επενδυτικές επιλογές). Απαιτείται επίσης ένα πρότερο εύλογο χρονικό διάστημα προετοιμασίας σύγκλησης των ΓΣ (με χρήση ποικίλων μέσων ενημέρωσης και πρόσκλησης των δημοτών και φορέων για να συμμετάσχουν στις δημοτικές συναθροίσεις) καθώς και αποσαφήνισης από τις διοικητικές υπηρεσίες των διαθέσιμων πόρων που θα υπαχθούν στις επιλογές προτεραιοτήτων και κάλυψης αναγκών των δημοτών. Αυτό που πρέπει να προσεχθεί ιδιαίτερα (αναγκαίος όρος για την επιτυχία του ΣΠ) είναι να μην υπάρχει μονομερής καταγραφή αιτημάτων και αναγκών που υπερβαίνουν κατά κόρον τα προβλεπόμενα κονδύλια, κατάσταση που οδηγεί σε σωρεία «ματαιωμένων προσδοκιών» και συνακόλουθη απογοήτευση και αποστράτευση συμμετοχής. Κρίνεται σκόπιμο να υπάρχει σαφής προσδιορισμός του ύψους των κονδυλίων που μπορεί να διατεθεί ανά κοινότητα/διαμέρισμα και θεματική κατηγορία. 
Η γενική συνέλευση των πολιτών δεν είναι μάζωξη αλλά συγκρότηση ενιαίου πολιτικού σώματος με διαδικασίες διαβούλευσης, αποφασιστικές αρμοδιότητες και εκλογή εκπροσώπων. Μία ενδυναμωτική παραλλαγή, πρόσφορη για τις συμμετοχικές διαδικασίες είναι η διεξαγωγή ενδιάμεσων ΓΣ σε διμηνιαία βάση (που προσφέρει την δυνατότητα ενημέρωσης και απολογισμού των εντεταλμένων εκπροσώπων για τις εξελίξεις προς το σώμα). Σε κάθε περίπτωση οργανώνονται «συναντήσεις προετοιμασίας» των ΓΣ.  Οι ΓΣ. εκλέγουν δύο εκπροσώπους σε ένα δευτεροβάθμιο όργανο το οποίο ονομάζεται «τοπικό συμβούλιο» (στο Πόρτο Αλέγκρε) και που θα μπορούσε να ονομαστεί «δημοτικό βουλευτήριο» (ή «συμβούλιο ΣΠ») ή άλλως πως στο Ελληνικό πλαίσιο. Σε αυτό συμμετέχουν ex officio εκπρόσωποι της δημοτικής αρχής, είτε στελεχιακό προσωπικό επιφορτισμένο με τον ΣΠ, είτε δημοτικοί σύμβουλοι και ο αντιδήμαρχος ΣΠ αν θεσμοθετηθεί μια τέτοια αρμοδιότητα. Οι ΓΣ. και οι «συναντήσεις προετοιμασίας» έχουν έναν τετραπλό στόχο. 1) Τον προσδιορισμό και την ιεράρχηση των κοινοτικών και θεματικών αιτημάτων (από τα αντίστοιχα διαβουλευτικά σώματα), 2) την εκλογή εκπρόσωπων στα «τοπικά συμβούλια» και συμβούλων στο «δημοτικό βουλευτήριο», 3) την αξιολόγηση των ενεργειών εκτέλεσης του ΣΠ από την δημοτική αρχή, 4) την οριστικοποίηση μέσω ψήφισης των έργων και υπηρεσιών που θα υλοποιηθούν από τον ΣΠ. Οι εκπρόσωποι (μονοετούς θητείας) που μετέχουν στα τοπικά συμβούλια λειτουργούν ως «συνδετικοί κρίκοι» ή διαμεσολαβητές μεταξύ του «δημοτικού βουλευτηρίου» και των πολιτών και των κοινωνικών φορέων της κοινότητας που εκπροσωπούν. Εποπτεύουν επίσης την εφαρμογή του προϋπολογισμού στη περιοχή τους. Οι εκλεγμένοι σύμβουλοι (μονοετούς θητείας) στο «δημοτικό βουλευτήριο» (εφεξής ΔΒ) έχουν την αρμοδιότητα να αποφασίζουν για τα γενικά κριτήρια βάσει των οποίων ιεραρχούνται τα αιτήματα και κατανέμονται τα κονδύλια και ψηφίζουν (εγκρίνουν ή όχι) επί της πρότασης Επενδυτικού Σχεδίου που υποβάλλει η δημοτική αρχή στο ΔΒ. 
Για να ριζώσει ένας καινοφανής συμμετοχικός, δημοκρατικός θεσμός όπως ο ΣΠ χρειάζεται να διαθέτει αφετηριακά μια απλή, προσιτή και εφεκτική μορφή χωρίς να διογκώνει υπέρμετρα την απαιτούμενη γραφειοκρατία για την διοικητική στήριξη του. Με αυτή την λογική δύνανται να αξιοποιηθούν υπάρχοντες θεσμοί που προσιδιάζουν στον ΣΠ όπως η «επιτροπή διαβούλευσης» και τα τοπικά συμβούλια. Ανεξαρτήτως του τρόπου σύστασης των τοπικών συμβουλίων και της διασύνδεσης τους με το δημοτικό συμβούλιο, οι εκλεγμένοι ή επιλεγμένοι εκπρόσωποι από τις κοινοτικές ΓΣ του ΣΠ πρέπει να συμμετέχουν στα τοπικά συμβούλια με ευθύνη την ενημέρωση, παρακολούθηση και εποπτεία εκτέλεσης των έργων που έχουν αποφασιστεί για την κοινότητα/διαμέρισμα τους. Για να μην υπάρχει υπερφόρτωση των τεχνικών και διοικητικών υπηρεσιών που εμπλέκονται στη κατάρτιση του ΣΠ, οι εκπρόσωποι των κοινοτικών συνελεύσεων μπορεί να επιφορτίζονται με το καθήκον παρουσίασης των υπαρκτών δυνατοτήτων υλοποίησης και τις τεχνικές δυσχέρειες που συναρτώνται με τις συλλογικά επιλεγμένες προτεραιότητες. Από πρακτική σκοπιά ιδωμένη, η συμμετοχική διαδικασία ανάδειξης προτεραιοτήτων, πέρα από την αρχική καταγραφή ενός πλήθους κοινοτικών αιτημάτων, δεν αναμένεται να ‘ανακαλύπτει’ συνεχώς νέα αιτήματα. Κατά πάσα πιθανότητα, θα σχηματιστεί ένας βασικός κορμός αναγκών και αιτημάτων και η διαβούλευση θα περιστρέφεται γύρω από την επανα-ιεράρχηση των προτεραιοτήτων και την προσθήκη νέων. Σε αυτή την βάση καθίσταται δυνατή η αξιοποίηση πλείονος του ενός ετήσιου ΣΠ (π.χ. αν το ετήσιο κοινοτικό κονδύλι ΣΠ είναι 10.000 ε και έχει κριθεί απαραίτητο να υλοποιηθεί ένα έργο κόστους 18.000ε τότε η δίχρονη αξιοποίηση του ΣΠ μπορεί να υλοποιήσει ένα έργο που ειδάλλως θα ήταν ανέφικτο). Η επιτροπή διαβούλευσης μπορεί επίσης να γίνει θεσμικό πρόπλασμα οργάνωσης του «δημοτικού βουλευτηρίου» που παίζει τον κεντρικό ρόλο συναπόφασης της σύνολης ιεράρχησης προτεραιοτήτων του Δήμου. Στο ΔΒ συμμετέχουν εκπρόσωποι των κοινοτικών/διαμερισματικών συνελεύσεων, εκπρόσωποι των θεματικών συνελεύσεων και εντεταλμένοι σύμβουλοι της δημοτικής αρχής. Η απαρτίωση του θεσμικού πλέγματος του ΣΠ απαιτεί εκ μέρους της δημαρχίας την σύσταση ενός γραφείου σχεδιασμού ΣΠ. Στο Πόρτο Αλέγκρε έχουν συσταθεί έξη διακριτά θεσμικά όργανα που εκπονούν τις λειτουργίες του ΣΠ. Ένα γραφείο ή αντιδημαρχία εξειδικευμένη στη στήριξη ΣΠ, κατάλληλα στελεχωμένο/η, μπορεί να διεκπεραιώνει τις συναφείς λειτουργίες, δηλαδή τον σχεδιασμό του ΣΠ, τον συντονισμό με τα τοπικά συμβούλια, την διοργάνωση των κοινοτικών και θεματικών συνελεύσεων, την συμμετοχή εμπειρογνωμόνων και ειδημόνων στο ΔΒ, στα ΤΣ και στις ΓΣ.   
Ιεράρχηση των γενικών και αντικειμενικών κριτηρίων του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού
Εξαιτίας του πλήθους αιτημάτων και αναγκών που προκύπτουν από τις επιμέρους εδαφικές και θεματικές συνελεύσεις είναι αναγκαία η θέσπιση ενός μηχανισμού συγκερασμού των εκφρασθέντων προτιμήσεων. Ακόμα και αν έχει οριστεί ένα συγκεκριμένο ετήσιο χρηματικό πλαφόν επενδυτικής δαπάνης ανά κοινότητα/διαμέρισμα, είναι πολύ πιθανόν το άθροισμα των αιτημάτων να το υπερβαίνει ούτως ώστε και σε αυτές τις περιπτώσεις να χρειάζεται ένας αντικειμενικός τρόπος ιεράρχησης των προτεραιοτήτων.  Η βασική ιεράρχηση αφορά καταρχήν την σειρά προτεραιότητας μεταξύ των τομέων δράσης στους οποίους χωρίζεται η παρεμβατική λειτουργία του Δήμου. Στο Πόρτο Αλέγκρε στους αρχικούς 8 τομείς προστέθηκαν αργότερα άλλοι τέσσερις. Οι δώδεκα τομείς είναι αποχέτευση, στέγαση, ασφαλτόστρωση, εκπαίδευση, κοινωνική πρόνοια/προστασία, υγεία, συγκοινωνία και κυκλοφοριακές ρυθμίσεις, πολεοδομία, χώροι αναψυχής, άθληση και αναψυχή, οικονομική ανάπτυξη, πολιτισμός. Για την Ελλάδα χρειάζεται ένας τομεακός διαχωρισμός που να προσήκει στις ιδιαίτερες κοινωνικές ανάγκες αφενός και να εμπίπτει στις νομοθετικά κατοχυρωμένες αρμοδιότητες των δήμων αφετέρου. Π.χ. ο τομέας αποκομιδής απορριμμάτων, συστήματα διαχείρισης ανακύκλωσης, αξιοποίηση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, τουρισμός κ.α. θα μπορούσαν να αποτελούν διακριτούς τομείς. Η ιεράρχηση της προτεραιότητας μεταξύ των τομέων για τους οποίους η κοινότητα (ως ΓΣ) ή η θεματική συνέλευση επιθυμούν να υπάρξει δημοτική χρηματοδότηση εκφράζεται με έναν αριθμητικό συντελεστή (π.χ. 5 για την πρώτη τομεακή προτεραιότητα, 4 για την δεύτερη κ.ο.κ.), έτσι ώστε η δημαρχιακή αρχή (στα καθ’ ημάς το γραφείο/τμήμα ΣΠ) να συναθροίζει μια τελική λίστα προτεραιοτήτων από όλες τις κοινότητες συνολικά. Για κάθε τομέα στον οποίο αποδίδεται προτεραιότητα από τους συμμέτοχους στις ΓΣ, συναποφασίζεται και μια ιεράρχηση επιμέρους προτεραιοτήτων. Π.χ. αν δοθεί προτεραιότητα στον τομέα εκπαίδευση, προσδιορίζεται ποια σχολεία θα ανακαινιστούν, συντηρηθούν κτλ. Αυτό που πρέπει να γίνει σαφές είναι ότι το Επενδυτικό Πλάνο που συντάσσει το γραφείο ΣΠ δεν συνίσταται σε μια τυποποιημένη καταγραφή αιτημάτων βάσει μιας ποσοτικοποιημένης  μοριοδότησης αλλά διέρχεται από την βάσανο των διαβουλεύσεων και στο ΔΒ και των ΓΣ ενώ και αυτό το ίδιο έχει ενεργό ρόλο μέσω προτάσεων γενικού δημοτικού συμφέροντος (που υπερβαίνουν τα όρια των επιμέρους κοινοτήτων) και έργων που η τεχνική ανάλυση έχει δείξει ότι είναι απολύτως απαραίτητα να υλοποιηθούν. Το καταληκτικό επενδυτικό πλάνο εκδίδεται ως μπροσούρα και γίνεται το κείμενο αναφοράς για την εποπτεία εκτέλεσης του από τους κοινοτικούς εκπροσώπους και η βάση απολογισμού πεπραγμένων της δημοτικής αρχής στο ΔΒ. 
Μετά την οριστικοποίηση των τομεακών προτεραιοτήτων και των επιμέρους έργων ή/και υπηρεσιών του κάθε τομέα, η κατανομή των επενδυτικών κονδυλίων γίνεται βάσει των γενικών κριτήριων στα οποία έχει κατασταλάξει το ΔΒ και των τεχνικών κριτηρίων που έχει προσδιορίσει το γραφείο ΣΠ. Τα γενικά κριτήρια συνίστανται α) στην έλλειψη υποδομών ή/και υπηρεσιών, στον συνολικό πληθυσμό κάθε κοινότητας/διαμερίσματος και στη προτεροποίηση τομέων της κάθε κοινότητας. Εφαρμόζονται συντελεστές βαρύτητας για κάθε κριτήριο οι οποίοι συνυπολογίζοντας τα μόρια που έχουν αποδοθεί στην ιεράρχηση προτεραιοτήτων διακριβώνουν την ποσοστιαία αναλογία κατανομής πόρων που πρέπει να επιμεριστεί σε κάθε κοινότητα/διαμέρισμα ή θεματική περιοχή. Ουσιαστικά το μοντέλο κατανομής δεν είναι ξένο προς τα Ελληνικά αυτοδιοικητικά ειωθότα. Κάτι αντίστοιχο εφαρμόζεται για την κατανομή πόρων στα σχολικά συγκροτήματα ενός δήμου από την Σχολική Επιτροπή (π.χ. βασική αναλογία μεταξύ δημοτικών και γυμνασίων, αριθμός τάξεων, αριθμός μαθητών, ειδικές αίθουσες κ.α. με χρήση συντελεστών βαρύτητας). 
Επίλογος: Η πολιτική πεμπτουσία του Συμμετοχικού Προϋπολογισμού  
Το θεσμικό μόρφωμα του ΣΠ παντρεύει την αντιπροσωπευτική με την άμεση δημοκρατία εγκαθιδρύοντας δομές συμμετοχής και συναπόφασης των πολιτών και ενσαρκώνει το ουσιαστικό περιεχόμενο της έννοιας της τοπικής αυτό-διακυβέρνησης  ή αυτοδιοίκησης. Η εμπλοκή των ενεργών πολιτών στις κοινές υποθέσεις του δήμου εμβαθύνει την δημοκρατική ποιότητα του καθημερινού τους βίου και αποτελεί την προοδευτική απάντηση στη κρίση αντιπροσώπευσης, στη πολιτική παθητικοποίηση και στην ατομοκεντρική ιδιώτευση. Επιφέρει επίσης καίρια πλήγματα σε δύο παθολογίες του πολιτικού βίου που ταλανίζουν το πολιτικό σύστημα και έχουν οδηγήσει στη πάνδημη απαξίωση του. Αυτές οι δύο παθολογίες είναι η παγίωση του πελατειακού συστήματος και η πολιτική κουλτούρα κάθετης αντιπαράθεσης με τον πολιτικό αντίπαλο που τον υποβιβάζει σε «εχθρό» επιδιώκοντας την (πολιτική) εξόντωση του. Ο ΣΠ διεμβολίζει τα ερείσματα του πελατειακού συμπλέγματος που διαποτίζει την τοπική αυτοδιοίκηση (ρουσφέτια, προσωπικές εξυπηρετήσεις, νεποτισμός και ευνοιοκρατία, εκλογικό δούναι και λαβείν, νοοτροπία μικρο-ηγεμονισμού, διαφθορά κ.α.) καθώς μετατοπίζει το κέντρο βάρους της τοπικής εξουσίας από το συγκεντρωτικό δημαρχικο-κεντρικό μοντέλο στις συσσωματώσεις των δημοτών που αποκτούν αποφασιστικό ρόλο στον επικαθορισμό του προγραμματικού άξονα της πολιτικής των δήμων. Ταυτόχρονα, εισάγει με θεσμικό τρόπο την διαφάνεια στη λήψη-των-αποφάσεων και εμπεδώνει μορφές λογοδοσίας που συρρικνώνουν τον ‘ετσιθελισμό’ των δημοτικών αρχόντων και περιορίζουν το πεδίο δράσης της δημοτικής εξουσίας εντός πλαισίων που οριοθετούνται από τις συλλογικές προτιμήσεις των ίδιων των δημοτών. 
Η αμεσοδημοκρατική συμμετοχή και οι διαδικασίες διαβούλευσης που εκφράζουν τον πυρήνα του ΣΠ δίνουν υπόσταση σε μια εναλλακτική πολιτική κουλτούρα που αντιστρατεύεται την κρατούσα κουλτούρα ριζικής απαξίωσης του πολιτικού «αντιπάλου», μια κουλτούρα γέννημα-θρέμμα του σκληροπυρηνικού δικομματικού πολιτικού συστήματος που επικράτησε τις τελευταίες δεκαετίες στην Ελλάδα. Η νέα πολιτική κουλτούρα που διαμορφώνει ο ΣΠ στηρίζεται στην επίτευξη συναινέσεων, έλλογων συμβιβασμών, ανεκτικότητα της διαφωνίας, αξιοποίηση της επιστημονικής γνώσης και υπέρβαση της ιδιοτέλειας εν ονόματι του «κοινού καλού» των δημοτών. Αυτό δεν σημαίνει ότι εξαλείφεται η πολιτική αντιπαράθεση, η σύγκρουση απόψεων, η διχογνωμία γύρω από διαφορετικά σχέδια αναγκών και προτεραιοτήτων αλλά ότι το ζητούμενο είναι οι προωθητικές συνθέσεις και όχι η διχαστική περιχαράκωση. Επιπλέον, ο ΣΠ καθιστά το πλαίσιο και τις διαδικασίες διαβούλευσης σεβαστές από τους συμμέτοχους μαθαίνοντας τους ότι η κοινωνική συμβίωση δεν σημαίνει επικράτηση του ενός επί του άλλου αλλά τον συλλογικό συγκαθορισμό των κοινών στόχων επ’ ωφελεία όλων. Συνιστά λοιπόν κατεξοχήν ένα σχολειό δημοκρατικής παιδείας. Τέλος, ο ΣΠ εμπλέκοντας  μέσω οργανωμένων συνελεύσεων έναν μεγάλο αριθμό δημοτών που διαλέγονται προκειμένου να καταλήξουν σε συγκεκριμένες αποφάσεις βελτιώνει την ορθοκρισία και αποτελεσματικότητα των αποφάσεων γιατί όπως έλεγε ο Αριστοτέλης όταν οι άνθρωποι συνέρχονται μαζί η προκύπτουσα υπερατομική ενότητα (ουχ ως έκαστον αλλά ως σύμπαντας) «συλλογικά και ως σώμα» ξεπερνάει «την ποιότητα των λίγων αρίστων» (Πολιτικά,1281a39).