ΕΛΕΓΧΟΣ ΚΑΙ ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ

Εισήγηση του Δ. Μπίρμπα,

Δημάρχου Αγάλεω, Μέλους Δ.Σ. ΚΕΔΕ

στη διημερίδα του Τμήματος Αυτοδιοίκησης 26/27-11-16

            1. Έχοντας σαν minimum άποψη λόγω συγκυρίας (μνημόνια, οικονομική καχεξία κλπ.) την εφαρμογή του Συντάγματος (Άρθρα 102, 103) και την αναγκαιότητα ολοκλήρωσης της νομοθετικής προσαρμογής του Ε.Χ.Τ.Α., τοποθετούμαστε στα ακόλουθα ζητήματα:

(α) Έλεγχος και εποπτεία

Σύμφωνα με την παρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος “Το κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους”.

Δυστυχώς όμως οι πολλαπλοί υφιστάμενοι ελεγκτικοί μηχανισμοί του έχουν αλληλοεπικάλυψη και δεν συντονίζονται, με αποτέλεσμα να δημιουργείται αβεβαιότητα και σημαντικό διοικητικό βάρος στη λειτουργία και τη διοίκηση των ΟΤΑ.

Εκ των πραγμάτων τίθεται ζήτημα λειτουργικής ενοποίησης των ελεγκτικών μηχανισμών και δραστικού περιορισμού του αριθμού τους.

Ειδικά για τους ΟΤΑ, είναι αναγκαίο να συγκροτηθεί το συντομότερο δυνατό η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ, χωρίς να εντάσσεται στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση, να στελεχωθεί με ικανό προσωπικό και να οργανωθεί με αξιοποίηση των σύγχρονων μεθόδων και τεχνολογιών, προκειμένου να έχει την αποκλειστική ευθύνη του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ, συνεργαζόμενη και όπου χρειάζεται, με τους λοιπούς ελεγκτικούς μηχανισμούς που έχουν τομεακή εξειδίκευση.

Επίσης, είναι απαραίτητη η εισαγωγή διαδικασιών και λειτουργιών εσωτερικού ελέγχου στους μεσαίους και μεγάλους Δήμους (πάνω από ένα μέγεθος με κριτήρια τον πληθυσμό και τα έσοδα) με ένα κοινά αποδεκτό κανονιστικό πλαίσιο και ένα Πρόγραμμα συλλογικής υποστήριξης των Δήμων για την εφαρμογή του.

Ο εσωτερικός έλεγχος θα διασφαλίσει νομιμότητα και αξιοπιστία της οικονομικής διαχείρισης, αποδοτική χρήση των πόρων και συνεχή βελτίωση των διαδικασιών διαχείρισης κινδύνων, θα μειώσει το διοικητικό βάρος των άνωθεν κρατικών ελέγχων και θα βοηθήσει ουσιαστικά τον κοινωνικό έλεγχο.

(β) Οικονομικά

Οι ΟΤΑ σήμερα λόγω των νεοφιλελεύθερων πολιτικών ελαχιστοποίησης του κράτους, καλούνται να παρέχουν περισσότερες υπηρεσίες και αγαθά, με λιγότερους πόρους. Παράλληλα, η κρίση απέδειξε ότι η στήριξη της οικονομικής λειτουργίας των ΟΤΑ σε συνθήκες περιοριστικών πολιτικών, κυρίως σε κρατικές επιχορηγήσεις, δημιουργεί πολιτικές και δημοσιοοικονομικές ασυμμετρίες, με άμεσο αντίκτυπο στην ομαλή οικονομική λειτουργία τους. Από το 2009 μέχρι σήμερα, η μείωση των ΚΑΠ ξεπέρασε το 60% ενώ η ΣΑΤΑ από 1.100 εκ. το 2009 περιορίστηκε στα 180 περίπου εκ. το 2016. Και όλα αυτά στη δημοτική περίοδο πρώτης εφαρμογής του «Καλλικράτη», όταν δηλαδή έπρεπε να στηριχθούν νέες υπηρεσίες και μεταφερόμενες αρμοδιότητες και ιδιαίτερα οι Δήμοι που υπήρξαν, ταυτόχρονα, και το κοινωνικό ανάχωμα της κρίσης με τις αλληλέγγυες δομές που δημιούργησαν και στήριξαν

Αυτό που είναι αναγκαίο για τους Δήμους, άμεσα, είναι:

-          Οικονομική αυτοτέλεια και δημοσιονομική αποκέντρωση, θεσμικά και ουσιαστικά κατοχυρωμένες.

-          Διερεύνηση και δημιουργία εναλλακτικών τρόπων χρηματοδότησης (Επενδυτική Τράπεζα, ΕΤΕΠ κλπ.).

-          Χρηματοδότηση από τους κρατικούς πόρους με τη μορφή των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (Κ.Α.Π.) που πρέπει να διατηρήσει τον χαρακτήρα της «σφαιρικής επιχορήγησης, χωρίς προγραμματική δέσμευση, εκτός από τη διάκριση κάλυψης λειτουργικών δαπανών και σε χρηματοδότηση για την πραγματοποίηση επενδύσεων (ΣΑΤΑ).

            Οι Δήμοι, λόγω συνταγματικής αυτοτέλειας, έχουν τη «διοίκηση των δημόσιων τοπικών υποθέσεων», επιλέγουν τα έργα και τις δράσεις που θα υλοποιήσουν, χωρίς οποιονδήποτε έλεγχο σκοπιμότητας (πλην του εύλογου ελέγχου της νομιμότητας των αποφάσεών τους).

            Μόνο όταν οι Δήμοι καλούνται να εφαρμόσουν σε τοπικό επίπεδο συγκεκριμένες εθνικές δημόσιες πολιτικές ΠΔΕ, πρόγραμμα ΕΕ κλπ., οι αποφάσεις τους υπόκεινται σε ουσιαστικό έλεγχο και έγκριση των αρμοδίων Δημοσίων αρχών.

            Δυστυχώς τα μνημόνια έχουν ελαχιστοποιήσει τη ΣΑΤΑ και έτσι έχουν στερήσει από τους Δήμου την αναγκαία πολιτική και οικονομική αυτοτέλεια στην επιλογή των έργων και των δράσεων τοπικής κλίμακας και σημασίας.

            Επομένως για τη στήριξη και τη διεύρυνση του ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης απαιτείται:

·         Η πλήρης αποκατάσταση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων σύμφωνα με τον Ν. 3582/2010.

·         Η διεύρυνση της χρηματοδότησης των Δήμων από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και ιδιαίτερα από τα συγχρηματοδοτούμενα από την Ε.Ε. Επιχειρησιακά Προγράμματα του ΕΣΠΑ 2014 – 2020.

·         Η σταδιακή απόδοση των «Παρακρατηθέντων» πόρων από το 2009 μέχρι σήμερα, σύμφωνα με τις οικονομικές δυνατότητες της χώρας, με την μορφή επενδυτικού προγράμματος

·         Η επιστροφή των πόρων που αφαιρέθηκαν από την Τοπική Αυτοδιοίκηση (φόρος ζύθου, πετρελαιοειδή κ.α.).

·         Η επαναφορά ποσοστού από 2,5% σε 10% από την απόδοση των πόρων του Πράσινου Ταμείου.

            Για την υλοποίηση της μεταρρύθμισης προτείνεται η δημιουργία ενός Αναπτυξιακού Προγράμματος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης 8ετούς διάρκειας, που θα χρηματοδοτηθεί από τις χρηματοροές της νέας γενιάς παρακρατηθέντων, το εθνικό σκέλος του Π.Δ.Ε., το Πράσινο Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και θα είναι πρόγραμμα σύγκλισης των διαπεριφερειακών και ενδοπεριφερειακών ανισοτήτων, με προτεραιότητα στην υποστήριξη Δήμων που λόγω τεχνικών και επιστημονικών αδυναμιών (μικροί ορεινοί και νησιωτικοί), δε μπορούν να παρακολουθήσουν το ΕΣΠΑ.

            Τέλος, στα πλαίσια χάραξης της στρατηγικής για την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ πρέπει να ξεκινήσει ο διάλογος με το Κεντρικό Κράτος για την Φορολογική Αποκέντρωση που θα διασφαλίσει την οικονομική αυτοτέλεια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Πλαίσιο οικονομικής διαχείρισης των ΟΤΑ

            Η οικονομική διαχείριση των Δήμων διέπεται κυρίως από τις διατάξεις του Ν.4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας – Δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις», του Ν. 3852/2010 «Πρόγραμμα “Καλλικράτης”», του Ν. 3463/2006 «Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων» και του Β.Δ. 17-5/15-6-1959 «Περί οικονομικής διοικήσεως και λογιστικού των Δήμων και Κοινοτήτων». Για τη διαχείριση των εσόδων το βασικό νομικό πλαίσιο είναι το Β.Δ. 24-9/20-10-1958 και ο Κώδικας Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων (ΚΕΔΕ).

            Ενώ με το άρθρο 76 του Ν. 4172/2013 ιδρύθηκε το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των ΟΤΑ (Περιφερειών και Δήμων), με σκοπό την παρακολούθηση της εκτέλεσης και την επίτευξη ισοσκελισμένων προϋπολογισμών και απολογισμών, παρά τις σφοδρές αντιδράσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Βασικά προβλήματα οικονομικής διαχείρισης των ΟΤΑ:

1.      οι σημαντικές ελλείψεις σε επιστημονικό δυναμικό, ιδιαίτερα στις οικονομικές υπηρεσίες των ΟΤΑ, που δυσχεραίνουν την αποτελεσματική και αποδοτική λειτουργία τους. Οι μικροί Δήμοι αδυνατούν παντελώς να λειτουργήσουν την οικονομική υπηρεσία τους,

2.      οι πολλαπλοί έλεγχοι στην οικονομική διαχείριση (προληπτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τους Δήμους, Ορκωτοί λογιστές, Επιθεωρητές Δημόσιας Διοίκησης, Οικονομικοί επιθεωρητές κλπ.), δημιουργούν σημαντικά προβλήματα στη λειτουργία των ΟΤΑ και απορροφούν μεγάλο χρόνο από τις οικονομικές υπηρεσίες. Η διαφορετική δε αντιμετώπιση ίδιων θεμάτων από τους Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου τα επιτείνουν.

3.      Οι συνεχείς μεταβολές του νομικού πλαισίου (Παρατηρητήριο, Κώδικας Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων, ευθύνες υπαλλήλων κλπ.), έχουν επιβαρύνει τις οικονομικές υπηρεσίες των ΟΤΑ, με αποτέλεσμα η πλειοψηφία τους να αδυνατεί να παρακολουθήσει τις αλλαγές.

4.      Προβληματική είναι η συνεργασία των Δήμων με τη ΔΕΗ για τις χρεώσεις και την είσπραξη των ανταποδοτικών εσόδων.

5.      Όλα τα παραπάνω, σε συνδυασμό με την αντιφατική πολλές φορές πολυνομία και την υπερβολική γραφειοκρατία, έχουν ως αποτέλεσμα την απλή διαχείριση της καθημερινότητας και την υλοποίηση μόνο των γραφειοκρατικών διαδικασιών που προβλέπονται στο νομικό πλαίσιο.

Αν και, σε σχέση με τον υπόλοιπο Δημόσιο τομέα, οι ΟΤΑ έχουν κάνει σημαντικά βήματα (εκπόνηση πενταετών και ετήσιων επιχειρησιακών προγραμμάτων, εφαρμογή διπλογραφικού κλπ.), υπάρχουν σημαντικά περιθώρια για τη βελτίωση της οικονομικής διαχείρισής τους, όπως

·         Έκδοση του Προεδρικού Διατάγματος που προβλέπεται στο άρθρο 68 του Ν. 4270/2014 που θα αντικαταστήσει το Β.Δ. 17-5/15-6-1959, το οποίο εφαρμόζεται ακόμα από τους Δήμους.

·         Κωδικοποίηση των εσόδων των ΟΤΑ για την άρση της πολυνομίας, προτυποποίηση και απλούστευση των διαδικασιών, με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας είσπραξης των εσόδων τους. Εισαγωγή εύχρηστων συστημάτων κοστολόγησης των υπηρεσιών των ΟΤΑ που θα βοηθήσει τις διοικήσεις τους στη λήψη των αποφάσεων.

·         Αξιοποίηση των συστημάτων της Κεντρικής Διοίκησης με τη διασύνδεση των ΟΤΑ με τη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων (ΓΓΠΣ).

·         Απλοποίηση και ενοποίηση των εξωτερικών ελέγχων. Βελτίωση της διαφάνειας και τη λογοδοσίας σχετικά με τη χρηματοοικονομική διαχείριση των ΟΤΑ.

ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗ

            Οι Περιφέρειες και οι Δήμοι καλούνται να διαδραματίσουν καθοριστικό ρόλο στην παραγωγική ανασυγκρότηση της χώρας και στην ισόρροπη οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη, ώστε να αντιμετωπιστούν οι διαπεριφερειακές και ενδοπεριφερειακές ανισότητες και οι αδυναμίες των περιοχών με γεωγραφικά μειονεκτήματα (ορεινές, νησιωτικές), αξιοποιώντας τα τοπικά συγκριτικά πλεονεκτήματα.

            Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) θα πρέπει να είναι οι συντονιστές της Περιφερειακής και Τοπικής Ανάπτυξης, με συνεργασίες και αλληλεπίδραση με όλους τους τομείς της οικονομικής, πολιτικής και κοινωνικής ζωής.

            Ο αναπτυξιακός ρόλος της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης που προσδιορίζεται από το σημερινό συνταγματικό και νομοθετικό πλαίσιο σε θέματα οικονομικής, κοινωνικής και πολιτιστικής ανάπτυξης, θα πρέπει να αναβαθμισθεί και να διευρυνθεί στην επικείμενη συνταγματική αναθεώρηση, συμπεριλαμβάνοντας και θέματα ενεργειακής διαχείρισης.

            Όπως αναφέρουμε και στο πολιτικό κείμενο της Μεταρρύθμισης χρειάζεται η επανα-οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων της Διοίκησης και της Αυτοδιοίκησης, με βάση τις αρχές αλλά και της επικουρικότητας και της εγγύτητας, της εταιρικής σχέσης, με κατεύθυνση την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση και τον Δημοκρατικό Προγραμματισμό, προϋποθέτει δε, τη συστηματική συνεργασία του ΥΠΕΣΔΑ με τα συναρμόδια Υπουργεία και τα συλλογικά όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

            Είναι αναγκαία επίσης η επικαιροποίηση του Ν. 1622/1985 για τον «Δημοκρατικό Προγραμματισμό», η σύνδεση του αναπτυξιακού προγραμματισμού με τον χωροταξιακό και τον πολεοδομικό σχεδιασμό και η βελτίωση του κανονιστικού πλαισίου για την εκπόνηση και εφαρμογή των πενταετών και των ετήσιων Επιχειρησιακών Προγραμμάτων των Δήμων.

            Θα πρέπει επίσης να “δημιουργηθεί” στο ΕΣΠΑ ένα «οριζόντιο πρόγραμμα» που θα χρηματοδοτήσει τα προγράμματα και τα έργα τοπικής ανάπτυξης (ύψους 2 δις € ζητάει η Αυτοδιοίκηση). Στην εξειδίκευση και παρακολούθηση της εφαρμογής του μπορούν να συμβάλουν αποτελεσματικά οι Περιφερειακές Επιτροπές Αναπτυξιακού Σχεδιασμού (ΠΕΑΣ).

            Στην τρέχουσα περίοδο χρειάζεται να δοθεί προτεραιότητα από τους Δήμους για την υλοποίηση της μεταρρύθμισης:

1.      στην εφαρμογή προγραμμάτων προώθησης της απασχόλησης και προγραμμάτων ενίσχυσης του εισοδήματος των ασθενέστερων κοινωνικών ομάδων για την ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής,

2.      στην αξιοποίηση των τεχνολογικών πληροφορικής, την στήριξη των νεοφυών επιχειρήσεων (starts ups) και την διασύνδεση με τα Εκπαιδευτικά και Ερευνητικά Ιδρύματα της περιοχής του,

3.      στην ανάπτυξη της κυκλικής οικονομίας, στην εξοικονόμηση ενέργειας και αξιοποίηση των ΑΠΕ,

4.      στην ανάπτυξη της διαβαθμιδικής, διατομεακής και διαδημοτικής συνεργείας,

5.      στην ανάδειξη των μνημείων και της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς της περιοχής, την επανάχρηση εγκαταλελειμμένων κτιρίων με αθλητικές και πολιτιστικές χρήσεις και την ανάδειξη των στοιχείων του τοπικού πολιτισμού,

6.      στην ενίσχυση της κοινωνικής οικονομίας και των αλληλέγγυων δικτύων, παραγωγής και διανομής,

7.      στη διασφάλιση των τεχνικών και των κοινωνικών υποδομών, δομών και προγραμμάτων που θα καλύψουν τις ανάγκες των πολιτών και των δομών και επιχειρήσεων,

8.      στην αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας και ειδικότερα της δημοτικής περιουσίας

            Τέλος υπενθυμίζεται, ότι αναγκαία προϋπόθεση για την ύπαρξη ουσιαστικού αναπτυξιακού ρόλου των Δήμων είναι η διασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και η διεύρυνση των χρηματοδοτικών πόρων τους μέσα από μια ριζοσπαστική διοικητική και φορολογική μεταρρύθμιση.